Mala šola parlamentarizma

Državni zbor je predstavniško in zakonodajno telo, sestavljeno iz 90 poslancev, ki jim mandat traja 4 leta. V Državnem zboru je 88 poslancev s splošnim predstavniškim mandatom, 2 mesti pa sta zagotovljeni neposrednima predstavnikoma italijanske in madžarske narodne skupnosti, ki imata poleg tega še splošni predstavniški mandat. Za naš parlament je značilno, da je vanj vsakič izvoljeno relativno veliko število novih obrazov. To pomeni, da v vsakem sklicu vstopi veliko število neizkušenih poslancev, ki ne obvladajo niti formalnih, kaj šele neformalnih pravil, ki veljajo v parlamentu. Razlog za visoko stopnjo menjavanja poslancev je verjetno tudi v nizki stopnji zaupanja v politiko v Sloveniji, ki rezultira v prepričanju, da so vsi isti in pokvarjeni. Poslanci so “izvoljeni na podlagi imidža, in sicer tako personalnega kot strankarskega. Imidž pomeni nasprotje od substance, torej označuje nejasno in izumetničeno predstavo brez politične vsebine.”[1]

Zajc [2] ugotavlja, da je visoka stopnja novih obrazov v parlamentu značilna za nove vzhodno in srednjeevropske (postsocialistične) parlamente, ki pa jim poleg kadrovske kontinuitete manjka tudi parlamentarne tradicije. Pri nas so šele spremembe poslovnika l. 2002 dokončno utrdile koncept treh vej oblasti, počasi pa se gradi tudi sama zakonodajna praksa. Vse do leta 2002 namreč zakon, ki je prišel v DZ, ni postal njegova last, kot velja danes (in je značilno za sodobne parlamente), pač pa je lahko vlada posegala v predloge v posameznih branjih. [3]

“V parlamentarni praksi, ki se gradi počasi na podlagi precedenčnih primerov, ustaljeni običaji in rutina zakonodajnega odločanja pomembno vplivajo k zanesljivosti zakonodajnih postopkov ter k predvidljivemu obnašanju vseh udeležencev. Vsi novi parlamenti v zgodovini sodobnih demokracij so imeli velike težave zaradi pomanjkanja predhodnih primerov.” [4]

Visoka stopnja novih obrazov se morda najbolj očitno pozna pri delu delovnih teles, kjer je kontinuiteta še posebej pomembna, saj zagotavlja stabilnost dela državnega zbora. Pri nas je kontinuiteta poslanskega poklica že od prvih sklicev v zgodnjih devetdesetih letih prejšnjega stoletja dalje izrazito nizka [5].

Parlamentarna delovna telesa imajo po Zajcu [6] različne funkcije:

• specializacija (delitev dela),
• zagotavljanje neprekinjenega zakonodajnega dela in stabilnosti oblikovanja politik (institucionalno ravnotežje ne glede na spreminjanje večin),
• pridobivanje dodatnih informacij,
• medstrankarsko usklajevanje (v delovnih telesih se srečujejo strankarski strokovnjaki za posamezna področja),
• omogočanje pogajanj oziroma pridobivanje pogajalskih koristi.

Brezovšek in Haček [7] tem dodata še izobraževanje in socializacijo ter oblikovanje politik, kar je spet še posebej značilno za nove parlamente z veliko novimi obrazi. V takih kontekstih je poleg teh dveh še posebej pomembna pogajalska in usklajevalska funkcija, saj prihaja do ideoloških razprav, ki blokirajo iskanje praktičnih kompromisov. Delovna telesa tako “odigrajo vlogo posebnih laboratorijev, v katerih se premagujejo nerazrešena nasprotja.” [8] Funkcije delovnih teles, ki so jih “stari” parlamenti skozi dolgo zgodovino že dodobra razvili, so tako v novejših parlamentih, med katere sodi tudi slovenski, šele sekundarne, v največji meri pa se delovna telesa uporabljajo “kot prizorišče konfrontacije in mesto strankarskega nastopanja” [9] Poudariti je treba še, da imajo številni parlamenti omejeno število članstev posameznega poslanca v delovnih telesih na način, da število razpoložljivih mest v delovnih telesih ne presega bistveno (če sploh) celotnega števila poslancev (npr. Madžarska, Nemčija, Švedska, Poljska …). Pri nas pa je bil že v prvem mandatu poslanec član povprečno štirih stalnih delovnih teles, kar je bistveno več, kot je navada v svetu. [10]

“Veliko število delovnih teles ustvarja videz večje učinkovitosti, vendar je neracionalno, saj (pri majhnem številu poslancev) zelo obremenjuje poslance in zmanjšuje motiviranost.” [11]

Leta 2012 Brezovšek in Haček poročata, da je tedaj aktualen koeficient obremenjenosti s članstvom v delovnih telesih znašal 3,2. To pomeni, da je povprečen poslanec sedel v več kot treh delovnih telesih. Danes imamo 22 stalnih delovnih teles, v katerih na 347 sedežih sedi 89 poslancev, torej je trenutni koeficient 3,9, kar je neprimerljivo z evropskimi standardi. “Ugotovimo lahko, da ima državni zbor probleme s preobremenjenostjo ter kadrovsko in posledično delovno kontinuiteto, kar se prav gotovo pozna pri njegovi učinkovitosti.” [12]

Zakonodajni postopek

Državni zbor je edina državna institucija, ki sprejema zakone. V prvi fazi mora nekdo zakon predlagati: najpogosteje je to vlada, lahko pa je tudi posamezen poslanec ali skupina poslancev, Državni svet ali 5000 volivcev. Vloženi predlog (novele) zakona predsednik parlamenta dodeli enemu od delovnih teles, ki ga določi za matično. Druga delovna telesa lahko posamezno zadevo obravnavajo kot zainteresirana delovna telesa in svoje mnenje posredujejo matičnemu delovnemu telesu. Po obravnavi matično delovno telo oblikuje mnenje o predlogu in ga sporoči predlagatelju.

Zakonodajni postopek je formalno vedno enak; gre za pravno-poslovniški pojem, ki mora biti skladno z načelom pravne varnosti vedno enak. Toda vsebinsko gledano je vsak zakonodajni postopek enkraten, ima svojo dinamiko, trajanje in intenzivnost. Včasih se spremeni podpora predlaganim rešitvam, lahko se celo spremeni že ugotovljena večina pri končnem glasovanju, kadar pride recimo do ponovnega odločanja. Vendarle pa predlagatelji navadno že pred začetkom postopka ugotavljajo, kakšne so možnosti za sprejem določene rešitve, pa tudi “kakšne so možnosti preglasovanja, kako je mogoče izrabiti postopek za pridobivanje političnih točk in tudi, kako utruditi nasprotnike.” [13] Izid samega glasovanja je odvisen od mnogoterih dejavnikov, ki segajo onkraj ideoloških prepričanj ter strankarskih programov: “Na izide glasovanja je mogoče vplivati na več načinov, med drugim že s strateškim manevriranjem pri določanju dnevnega reda ali z določanjem alternativ in tudi z določanjem vrstnega reda alternativ oziroma glasovanja o njih. Včasih je pomembna celo izbira časa, kdaj se razprava konča in je neki predlog dan na glasovanje.” [14]

Zakoni se sprejemajo po rednem, skrajšanem in nujnem postopku, možna pa je tudi t.i. Predhodna obravnava, če tako odloči kolegij predsednika DZ. V trenutnem mandatu smo imeli le en tak primer, in sicer Predlog zakona o zgodnji obravnavi otrok s posebnimi potrebami s tezami za normativno ureditev. Bistveno bolj pogosto se DZ zakonodajni postopek odloči skrajšati. [15] Zajc ugotavlja, da so vlade “zaradi trajanja rednega postopka ter težav in zapletov, ki so se pojavljali v njem” razvile tendenco, da se zelo pogosto zatekajo k skrajšanemu postopku, “tako da je skorajda prevladal nad rednim postopkom.” [16]

“Ne glede na racionalizacijo rednega glasovalnega postopka, ki je omogočila njegovo pomembno skrajšanje, pa vlada še vedno izkorišča svoj položaj in predlaga obravnavanje precejšnjega števila predlogov zakonov po nujnih postopkih. Državni zbor tako še vedno odloča o zelo pomembnih zadevah v zelo kratkem času, čeprav vlada v postopkih priprave predloga zakona ravna nerazumljivo dolgo.” [17]

Redni postopek pozna tri obravnave: na prvi se poslanci seznanijo s predlogom, na drugi o predlogu podrobno razpravljajo na matičnem delovnem telesu in na seji DZ, na tretji obravnavi pa na seji DZ razpravljajo in glasujejo o predlogu kot celoti.

Na prvi obravnavi lahko besedilo vloženega predloga z vlaganjem amandmajev spreminjajo, dopolnjujejo ali črtajo poslanci, poslanska skupina, zainteresirano delovno telo, Odbor za finance in monetarno politiko, Komisija za narodni skupnosti, vlada (če ni predlagateljica) ali matično delovno telo. Na drugi obravnavi lahko amandmaje vlagajo le k t.i. “odprtim členom”, torej tistim, ki jih je spreminjalo matično delovno telo. V tej fazi lahko amandmaje vlagajo poslanske skupine, deset poslancev, predlagatelj ali vlada, če ni predlagateljica. Do tretje obravnave pride, če sprejmejo amandmaje k več kot desetini členov zakonskega predloga. Tretja obravnava se opravi na seji Državnega zbora.

Po skrajšanem postopku naj bi se predloge zakonov obravnavalo le v primeru manj zahtevnih sprememb, prenehanja veljavnosti zakona ali njegovih posameznih določb, manj zahtevnih uskladitev zakona z drugimi zakoni ali s pravom EU, sprememb in dopolnitev zakona v zvezi s postopkom pred Ustavnim sodiščem oziroma z odločbo Ustavnega sodišča.

Nujni postopek lahko predlaga le Vlada, ki mora utemeljiti, zakaj gre v tem primeru za varnostne ali obrambne interese države, odpravo posledic naravnih nesreč ali “preprečevanje težko popravljivih posledic za delovanje države”.

Temeljna razlika med skrajšanim in nujnim postopkom je, da nujni postopek dopušča tudi urejanje novih področij in predloge novih zakonov, skrajšani pa je namenjen manj zahtevnim spremembam, dopolnilom in uskladitvam. Politologi pa opažajo, da odločanje po nujnem in skrajšanem postopku vse bolj postaja redna parlamentarna praksa in narašča po mandatih.

TABELA

Državni svet, ki ga sestavlja 40 svetnikov (predstavnikov različnih interesnih skupin), lahko najkasneje v sedmih dneh od sprejetja zakona zahteva ponovno odločanje v Državnem zboru, kjer je potrebna zahtevnejša večina, in sicer 46 poslancev. Odločitev je, kar se tiče Državnega zbora, tako dokončna, zakon pa lahko pade le še v ustavni presoji ali na referendumu.

Zakaj poslanske skupine za svoje delovanje nujno potrebujejo poslance?

Poslanci so bodisi razporejeni v poslanske skupine bodisi delujejo kot nepovezani poslanci. Poslanske skupine običajno predstavljajo politične stranke, ki so se prebile v Državni zbor na parlamentarnih volitvah. Poslanci so lahko člani največ ene poslanske skupine in imajo tekom mandata možnost zamenjati poslansko skupino ali prestopiti v status nepovezanega poslanca. Nekatere stranke so do poslancev prestopnikov bolj zahtevne, druge pa so v svojem delovanju pragmatične. Nova Slovenija (NSi) je denimo od poslanca Zvonka Laha zahtevala, da se ob prestopu v poslansko skupino včlani v njihovo stranko. V Demokratični stranki upokojencev (DeSUS) pa so za odtenek bolj pragmatični, saj od poslanca Petra Vilfana, ki je k njim prestopil iz sedaj že razpadle poslanske skupine ZaAB, niso zahtevali včlanitve v matično stranko.

Pri parlamentarni politiki je sila pomembna matematika glasov, ki jih ima posamezna poslanska skupina, najprej da sploh lahko obstaja, nadalje pa da lahko posega v politični prostor. Poslanske skupine namreč s svojo podporo utemeljujejo koalicije strank, ki nato preko vlade vodijo državo. Trenutna vladna koalicija med strankami Socialnih demokratov (SD), Stranko modernega centra (SMC) in Demokratično stranko upokojencev (DeSUS) ima v Državnem zboru teoretično zagotovljenih 52 glasov, od tega ima SMC 35 poslancev, DeSUS 11 in SD 6. A razmerja so bila ob sklicu tega parlamenta drugačna: SMC je imela enega poslanca več (Bojana Dobovška, ki je izstopil iz PS že slabo leto po volitvah), DeSUS pa enega manj.

Ti zagotovljeni glasovi pa so pravno-formalno gledano zgolj teoretični zato, ker 82. člen Ustave RS zapoveduje, da poslanci niso vezani na kakršna koli navodila. Ravno zaradi tega ni nič nenavadnega, da poslanci odstopajo od stališč svoje poslanske skupine, nasprotno, lahko bi trdili, da s tem izpolnjujejo svojo dolžnost in se upirajo poskusom, da postanejo zgolj glasovalni stroj strank in Vlade RS.

SMC je na volitvah dobila dovolj sedežev, da bi lahko šibko koalicijo sestavila že samo skupaj z DeSUS. To bi bila za stranki pragmatična, a hkrati tvegana izbira. Obe poslanski skupini bi v takem primeru namreč potrebovali 100 % prisotnost in enotnost svojih poslancev v Državnem zboru. V primeru, da jim to ne bi uspevalo, bi opozicija zlahka preglasovala njuno koalicijo in s tem ogrožala položaj vlade. Tako je nastala širša koalicija, v katero je vstopila še SD, kar pa ne pomeni, da ne prihaja do tihih sodelovanj med posameznimi PS znotraj in zunaj koalicije. Spomnimo le na Zakon o tujcih, kjer so odločilne glasove za njegovo sprejtje prispevali opozicijski poslanci SDS in NSi. S pomočjo Parlametra pa lahko izmerimo tudi, kolikokrat in kdaj sta SMC in DeSUS glasovala drugače kot njun koalicijski partner SD. V naslednji lekciji Male šole slovenskega parlamentarizma, ki jo načrtujemo sredi poletja, se bomo vsebinsko lotili ravno takšnih ad-hoc koalicij, pri čemer bomo naravo oportunističnih prijateljstev raziskali tudi izven koalicije, torej na nivoju celotnega Državnega zbora.

Večje kot je število poslancev posamezne poslanske skupine, večji je njihov političen vpliv. Znotraj parlamenta namreč število članov posamezne poslanske skupine ne določa le števila glasov, pač pa tudi znesek, ki ga poslanska skupina lahko potroši za strokovne službe. Številnejša kot je poslanska skupina, višji je znesek, namenjen za strokovno pomoč, zato lahko pričakujemo, da bodo večje poslanske skupine bolj pogosto reagirale na vloženo zakonodajo s predlogi in amandmaji, pa tudi vlagale svoje lastne zakonske predloge. Kot zanimivost dodajmo še, da PS z vsaj 20 člani lahko v stalno uporabo dobijo služben avto.

Število poslancev je za opozicijske stranke pomembno tudi zaradi alternativnih vzvodov glasovanja v državnem zboru. Včasih namreč poslanci glasujejo tudi z nogami, torej tako, da sejo zapustijo. Na tak način bodisi pokažejo odločno nestrinjanje s predlaganim dnevnim redom ali pa poskušajo zamajati sklepčnost seje. Obstrukcije so pomemben element političnega delovanja, ki se jih poslužujeta tako koalicija kot opozicija. Če opozicija za dramatičen učinek najraje obstruira seje Državnega zbora, pa koalicija to počne predvsem na odborih, ki jih vodi opozicija: obstruirajo recimo seje Odbora za obrambo (Mahnič), Komisije za nadzor obveščevalnih in varnostnih služb (Grims), Komisije za peticije ter človekove pravice in enake možnosti (Irgl) ...

Poslanske skupine predstavljajo tudi posebne socializacijske platforme za poslance. Poslanci, združeni v poslanske skupine, namreč izkazujejo visoko stopnjo medsebojnega ujemanja pri glasovanjih. Tudi pri poslanski skupini nepovezanih poslancev, ki je bila ustanovljena z namenom vključevanja nepovezanih poslancev v matične odbore in črpanja financ za strokovno pomoč, vidimo precejšnje ujemanje med glasovanji poslancev. Tudi oni so bili namreč stoodstotno enotni kar na 85% vseh glasovanj.

Socializacijo znotraj poslanskih skupin sicer najlepše ilustrira primer poslanca prestopnika Petra Vilfana. Vilfan je pred prestopom glasoval v liniji poslanske skupine ZaAB, ki je velikokrat nasprotovala predlogom, ki jih je podpiral DeSUS. Po prestopu julija leta 2015 je poslanec dobesedno zamenjal ploščo in pričel takoj podpirati večino predlogov, ki jih je podprla tudi poslanska skupina DeSUS.

Med homogeno večino pa je vseeno mogoče zaznati odklone posameznih poslancev. Povečini gre za prestopnike, ki so v preteklosti delovali v opoziciji in so s prestopom prešli v koalicijsko poslansko skupino. Čeprav poslanci pogosto trdijo, da so s prestopom izbrali stranko, ki bolje zagovarja njihove vrednote, Parlameter zaznava, da prihaja do precejšnjih odklonov pri ujemanju s preostankom poslanske skupine.

Ob zgornjih podatkih je potrebno izpostaviti, da imajo novejše in večje poslanske skupine (SMC) veliko manj homogeno glasovanje poslancev kot bolj uveljavljene in starejše poslanske skupine (SD, DeSUS, NSi). Poleg tega je čisto praktično gledano verjetno lažje doseči konsenz v majhnih PS, kjer lahko dobesedno vsi vpleteni sedejo za isto mizo. Najvidnejši primer nove in velike PS je seveda SMC, vendar del njene nehomogenosti pojasni tudi relativno visoka pretočnost poslancev, saj jih je kar nekaj tekom mandata zasedalo ministrske stolčke. Te so nadomestili novi poslanci, za katere ne vemo, kako bi glasovali na preteklih glasovanjih.

Zanimiv trend lahko zaznamo pri poslancih, ki so opravljali ministrsko funkcijo, a so se po razrešitvi vrnili v poslanske klopi. Gre za bivšo ministrico za kulturo, Julijano Bizjak Mlakar, ki je sedaj poslanka DeSUS in bivšega ministra za obrambo, Janka Vebra, ki je sedaj poslanec v vrstah SD. Oba se pri glasovanjih precej razlikujeta od svoje poslanske skupine, v primeru Bizjak Mlakar je odklon celo večji kot pri Petru Vilfanu, ki je v DeSUS prestopil iz poslanske skupine ZaAB. Razlogov za takšne trende je lahko več.

Delno so rezultati posledica dejstva, da so ministri-poslanci dalj časa bili na drugem delovnem mestu in zato niso glasovali skupaj s poslansko skupino. Bivši ministri, ki sedaj zasedajo mesta v Državnem zboru, so na svoji prejšnji funkciji imeli večji vpogled v ustvarjanje zakonodaje in se zato lahko večkrat odločajo v nasprotju z mnenjem poslanske skupine. Razlog pa lahko deloma tiči tudi v sami naravi njihove razrešitve. Obe omenjeni sta se namreč zgodili ob precejšnjem nasprotovanju obeh prizadetih, zato njuno odklonsko delovanje morda izraža nasprotovanje delovanju koalicije ali celo poslanskim kolegom.

Zakaj poslanci nujno potrebujejo poslanske skupine?

Med glavnimi interesi poslancev je predvsem njihova ponovna izvolitev in v tem smislu gre poslanske skupine razumeti kot parlamentarne podaljške političnih strank. Starejše politične stranke stavijo na isto ožjo ekipo preverjenih starih mačkov, mlajše pa pogosto šele z vstopom v DZ doživijo strankarsko konsolidacijo. V našem DZ je izrazit tak primer Združena levica, kar se vidi v notranjih sporih, ki jo trenutno zaznamujejo, in katerih posledica je bila združitev TRS in IDS v Levico, v kateri pa ni več DSD in 4. skupine Združene levice. Prav tako pa v PS ZL po novem ni več Matjaža Hanžka.

Poslanske skupine tako poslancem omogočajo ohranjanje politike kot poklica, a potrebno je poudariti, da je kljub obstoju nekaj “starih mačkov” oz. profesionalnih politikov pri nas to prejkone izjema. Na vsakih volitvah dobimo ogromno število novih poslancev, mnogi poslanci prejšnjega sklica pa na njih niti ne kandidirajo, saj jih stranka ne uvrsti na kandidatno listo. Možnost ponovne izvolitve strank v Državni zbor vpliva tudi na prestope med poslanskimi skupinami, saj se poslanci odločajo za prestope v PS, za katere menijo, da jim dajejo največ možnosti za ponovno izvolitev. Da vzrok za prestope navadno ni vsebinski, pritrjuje tudi Parlameter, ki pokaže, da so prestopniški poslanci pred samimi prestopom velikokrat nasprotovali poslanskim skupinam, ki so se jim nato pridružili.

Stranke zasledujejo lasten interes, ki je velikokrat oportunističen in usmerjen v doseganje kar največje politične moči, vidnosti in medijske pozornosti. Zato ne preseneča, da Parlameter največji delež poslanskih pobud in vprašanj razbere s strani opozicijskih poslanskih skupin, medtem ko daleč največ zakonskih predlogov pride z vladne strani. Slednji namreč vzamejo veliko časa, terjajo ogromno strokovne pomoči, usklajevanja s partnerji in civilno družbo itn., medtem ko poslanska vprašanja in pobude z vidika vidnosti poslancev, ki jih odpirajo, sodijo v kategorijo hitrih zmag.

Ob tem je vredno poudariti še, da Poslanska skupina SDS, ki po številu vloženih poslanskih vprašanj in pobud krepko vodi, na svojem spletnem mestu članom stranke ponuja obrazec, preko katerega lahko predlagajo poslansko vprašanje.

V tokratnem sklicu parlamenta je bilo do zdaj vloženih 962 amandmajev zakonov, od tega jih je bilo 180 potrjenih. Koalicijske stranke so vložile 406, opozicijske pa 547 amandmajev.

Opozicija je skupaj vložila kar 578 amandmajev, od tega pa jih je bilo sprejetih “le” 29. Toda opozicijske stranke so vseeno poskrbele za nekatere pomembne spremembe. Izpostavljamo jih le nekaj:

Največje število uspešnih amandmajev je vložila Slovenska demokratska stranka.

• Z amandmajem 90. člena Zakona o javnem naročanju so konkretizirali koalicijski predlog, po katerem naj bi naročniki svojo odločitev ali izbiro kandidata sporočili “čim prej”, amandma SDS pa je določil rok 5 dni. Časovna omejitev je zakon naredila bolj konkretno obvezujoč in pomeni varovalo pred zavlačevanjem z objavo rezultatov javnih razpisov. Sicer pa je zanimivo, da je bilo kar 71 % poslancev SDS na tem glasovanju odsotnih.
• Amandma k 8. členu Zakona o interventnih ukrepih za uravnoteženje javnih financ občin, ki so mu soglasno nasprotovali le poslanci ZaAB, je ožjim delom občin (vaške, četrtne in krajevne skupnosti) vrnil pravno subjektiviteto, ki jo je vladni predlog sprva ukinil. To pomeni, da bodo ožji deli občin še naprej imeli lastno premoženje in ohranili avtonomijo, ki se jim je zmanjšala ob prenosu pristojnosti in financiranja na (mestne) občine.
• Njihov amandma k 3. členu Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o vodah ministrstvu, pristojnemu za kmetijstvo, nalaga izplačilo odškodnine kmetom za zmanjšanje dohodka iz kmetijske dejavnosti, in sicer za škodo na področjih, ki so vodovarstveno zaščitena. Po predlagani ureditvi bi urejanje teh razmerij prevzeli upravljalci vodnih virov. V primeru nastalih sporov med lastniki zemljišč in upravljalci vodnih virov bi to lahko vodilo v težave pri dobavljanju pitne vode številnim prebivalcem. Amandma je predlagano ureditev ukinil, tako da so za dogovarjanje še vedno pristojne lokalne oblasti. Amandmaju je nasprotovala le poslanka SMC Erika Dekleva.
• Amandma k 14. členu Zakona o organu in skladu za reševanje bank je namenjen večji transparentnosti v zvezi s Skladom za reševanje bank. Banka Slovenije mora tako javno objaviti seznam bank, ki so prispevale v sklad, svojih obveznosti niso plačale ali pa so prejemale denar iz sklada, ob tem pa morajo razkriti še višino (iz)plačil.
• Amandma SDS k 15. členu zakona, ki so ga poleg amandmaja k 14. členu podprli vsi glasujoči, poleg tega obvezuje k objavi seznama bank, ki jih bo Banka Slovenije pozvala k dodatnemu vplačilu sredstev v sklad.
• Njihov amandma k 4. točki Priporočila Vladi RS v zvezi z okoljsko katastrofo, ki jo je povzročil požar v podjetju Kemis d.o.o., je ministrstvu, pristojnemu za okolje in prostor, priporočil preučitev okoljevarstvenih dovoljenj vseh poslovnih subjektov v Sloveniji, ki opravljajo dejavnost, ki lahko povzroči onesnaženje okolja večjega obsega. Kljub uspehu amandmaja SDS pa je bilo na tem glasovanju odsotnih kar 63 % njihovih poslancev. Iz tega bi sicer lahko sklepali, da so za priporočilo dobili predhodno pozitivno mnenje ostalih poslanskih skupin, a bolj verjetno gre le za politično pragmatičen odziv DZ na akutno problematiko, kjer bi bilo nasprotovanje amandmaju nespametno.

Združena levica je v tokratnem sklicu prvič sedla v poslanske klopi in majhnosti PS navkljub nekajkrat uspešno posegla v zakonodajo. Izpostavljamo nekaj primerov.

• Z amandmajem k 26. členu Zakona o lekarniški dejavnosti so preprečili, da bi lahko veleprodajna ali farmacevtska podjetja postala lastniki koncesijskih lekarn. Ta scenarij bi v poslovanje lekarn vnesel tržno logiko, pri kateri bi se uspešnost merila s prodanimi zdravili. Lekarne, ki bi jih obvladovala farmacevtska podjetja, bi lahko selektivno omejevale prodajo (cenejših) zdravil svoje konkurence. To bi bilo problematično predvsem pri zdravilih, ki ne potrebujejo recepta in jih lekarne prodajajo v okviru dodatne ponudbe. Ta amandma so podprle sicer pogosto nasprotujoče si poslanske skupine: SD, DeSUS, SDS, PS NP, ZL, z izjemo vzdržanega poslanca Janija Moderndorferja in manjkajoče poslanke Ksenije Korenjak Kramar pa je SMC amandmaju soglasno nasprotovala.
• Amandmaja k Predlogu za začetek postopka za spremembo Ustave Republike Slovenije z osnutkom Ustavnega zakona skušata preprečiti privatiziranje vodnih virov za oskrbo prebivalstva. Amandma k 3. točki zahteva zakonsko ureditev in uskladitev obravnave že obstoječih koncesij za oskrbovanje prebivalstva s pitno vodo. Proti temu predlogu, ki je obenem razdelil DeSUS, so bili vsi poslanci NSi. Amandma k 2. točki je vladi priporočil oblikovanje takšnih zakonov, ki bodo v prihodnje podeljevanje koncesij preprečevali.
• Amandma k 45. členu Zakona o mednarodni zaščiti je beguncem vrnil možnost osebnega razgovora. Osebni razgovor omogoči prosilcu, da se izreče glede svojih okoliščin. Amandma SMC je skušal osebni razgovor nadomestiti z izjavo o osebnih okoliščinah, ki jo ob prošnji poda prosilec, osebni razgovor pa so v SMC takrat označili za “nepotrebno povečevanje stroškov”. Naposled so se vendarle strinjali z amandmajem ZL. Amandma k 51. členu pa je črtal dopolnilo, po katerem bi se kot nedopustna zavrgla prošnja prosilca za azil, ki je v Slovenijo vstopil iz druge države članice EU.

Sicer pa odnos vlade do tega zakona z lapsusom izdaja ministrica za notranje zadeve Vesna Györkös Žnidar. Ob drugi obravnavi Zakona o mednarodni zaščiti (ZMZ-1), na seji Državnega zbora 1. 3. 2016, je v navezavi na 51. člen namreč poudarila sledeče:

“Veliko govora je o 51. členu oziroma o spremembah 51. člena v Zakonu o mednarodni zaščiti. Tukaj moram povedati, da glede zavrženja prošnje kot nedopustne v primerih, ko storilec pride oziroma pardon, ko prosilec pride iz tretje varne države.”

Začudili smo se, ko smo ob iskanju lapsusa v transkriptih na Parlametru ugotovili, da tega citata enostavno ni. Nekje na poti do spletnega mesta Državnega zbora se je namreč spremenil tako, da tega lapsusa v njem ni več. Predvidevamo, da v Državnem zboru tega ne smatrajo za cenzuro, kritični bralci pa razumemo, da ravno tovrstni lapsusi skrivajo pomembno vsebino, ki o odnosu govorca do vsebine pove več kot pravilne besede. V Državnem zboru so se v tem sklicu sicer ukvarjali le s cenzuro na RTV, na tem mestu pa jih velja pozvati k zavezi po nedotakljivosti izrečenega. Parlameter smo sicer želeli opremiti tudi z video posnetki posameznih govorov, kar bi posege v transkripte vsaj naredilo očitne, toda RTV je ob naši pobudi bolj zanimal njihov lasten kot pa interes javnosti.

• Zakonu o gospodarjenju z gozdovi v lasti Republike Slovenije so poslanci Združene levice uspešno dodali 16. a člen, ki skuša povečati smotrnost upravljanja z državnimi gozdovi. Poslovodstvo družbe Slovenski državni gozdovi, ki upravlja in razpolaga z državnimi gozdovi, je z amandmajem dobilo status poklicnih funkcionarjev, kar državi omogoča nadzor nad njihovim premoženjem in prejemanjem daril.
• Z amandmajem 2. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o gospodarskih družbah so poslanci ZL dosegli, da podjetniki, ki kršijo delovne predpise, 3 leta ne morejo ustanoviti novih podjetij ali postati njihovi družbeniki. Določilo je usmerjeno na posameznike, ki so dobili pravnomočno odločbo inšpektorata za delo ali FURS ter globo zoper neustrezno plačevanje dela ali zaposlovanja na črno. Kot je vsebino amandmaja povzel poslanec SDS, Žan Mahnič, “tisti, ki zafurajo firmo, je tri leta ne morejo ustanoviti.” Preseneča dejstvo, da so amandma, namenjen sankcioniranju odgovornih, soglasno zavrnili v SMC.

Največji uspeh Poslanske skupine Nove Slovenije - krščanskih demokratov je ta, da so z amandmajem 1. člena Zakona o spremembi in dopolnitvah Zakona o tujcih povzročili, da za aktivacijo ukrepov, ki teptajo človekove pravice, zadošča že navadna večina, pred tem pa je bila potrebna dvotretjinska večina. Amandmaju sta nasprotovali ZL in SD, v DeSUS in SMC pa je to glasovanje zelo razdelilo poslance.

Poslanska skupina italijanske in madžarske narodne skupnosti je med drugim z amandmajem k 7. členu Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja v državnem proračunu zagotovila nepovratna sredstva za gospodarski razvoj. Ta sredstva so neposredno namenjena narodnim skupnostim in pomenijo finančno spodbudo za hitrejši razvoj območij, na katerih živita italijanska in madžarska narodna skupnost. SD, DeSUS in SMC so amandmaju nasprotovali.

Poslanska skupina nepovezanih poslancev je bila uspešna le pri enem amandmaju. Gre za varovalko, ki je slabi banki (DUTB) prepovedala prodajo pridobljenih terjatev osebam, ki so v potencialnem konfliktu interesov z DUTB in podjetji, ki so nanjo prenesla ali ocenjevala boniteto terjatve. To tajkunom preprečuje, da bi slabe terjatve dali DUTB in jih nato poceni odkupili. S tem je DZ prepovedal kolizijo interesov med privatnimi akterji in DUTB, postopek prodaje premoženja DUTB pa je postal bolj transparenten.

Pred nastankom Poslanske skupine nepovezanih poslancev je bila glavnina trenutnih članov te poslanske skupine povezana v Zavezništvo Alenke Bratušek, ki se je razvezalo 8. septembra 2015. Uspešno so vložili amandma k 5. členu Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2014 in 2015. Pred tem je novi Energetski zakon izpustil prej vključeno varovalko, brez katere bi lahko kupci delež podjetja, večji od 25 %, prevzeli brez posebnega dogovora z državo. Z dodanim členom je tako soglasje vlade pri pridobivanju kontrolnih deležev v podjetjih, ki izvajajo javno službo v energetskih in drugih gospodarskih družbah s tega področja postalo obvezno, privatizacija pa s tem vsaj teoretično otežena.

Četudi se opazovalcem političnega teatra zdi, da lahko velike spremembe pripišemo pretežno koalicijskim strankam, pa zgornji uspešni amandmaji kažejo, da opozicijski položaj vseeno omogoča (tudi) posege v zakonodajo in presenetljive izide glasovanj (te Parlameter označi z ikonama strele in ognja).

Kot zapiše Zajc [18], je število vloženih in sprejetih amandmajev v Državnem zboru veliko. Občasno kakšen zakonski predlog dobi celo več amandmajev, kot je predlaganih členov. Toda ne glede na uspešnost opozicijskih izvajanj je vladajoča koalicija tista, ki ji številčnost omogoča enostavno uveljavljanje želenih politik: opozicija je npr. vložila ogromno amandmajev, delež sprejetih pa je neprimerljivo manjši od koalicijskih. Tako se večinoma potrjuje znano reklo, da argument moči prevladuje nad močjo argumentov, toda zgodijo se tudi situacije, ko se ta moč porazgubi zaradi nediscipline, tihih uporov, drugih obveznosti, skratka - odsotnosti z delovnega mesta.

"The world is run by those who show up." - Alfred C. Snider

Glavnina glasovanj v Državnem zboru poslance deli po osi koalicija-opozicija, stabilnost vlade pa je odvisna tako od številčnosti kot tudi vsebinske komplementarnosti koalicijskih poslanskih skupin. Predsednik vlade si mora potrebno večino za svojo izvolitev (46 glasov) zagotoviti s pogodbo z drugimi strankami, saj je v večstrankarskem parlamentarnem sistemu praktično nemogoče, da bi ena stranka dobila dovolj glasov za samostojno sestavo vlade.

To pomeni neizprosna pogajanja o sestavi koalicije, programskih prioritetah, delitvi ministrskih stolčkov in drugem kadrovanju. Manjša kot je koalicija, bolj se morajo poslanske skupine med sabo uskladiti, saj za doseganje ciljev in uresničevanje političnega programa pomemben vsak glas.

Trenutna koalicija šteje 52 poslancev, kar je ob pogosto odsotni opoziciji večinoma dovolj, da parlament brez večjih pretresov uveljavlja vladne predloge. Ob (redki) predpostavki popolnega nasprotovanja opozicije nekemu zakonskemu predlogu, o katerem se npr. glasuje ponovno (s potrebno večino vseh poslancev), jih še vedno 6 lahko ostane doma. V praksi pa je številka “dovoljeno” odsotnih koalicijskih poslancev še večja: navadno je za sprejem zakonov potrebna zgolj večina prisotnih glasov - in ker so opozicijski poslanci izračunali, da njihov glas ne bo ničesar spremenil ter tako marsikdaj z lažjo vestjo ostali doma ali šli po kakšnih drugih opravkih, je teh prisotnih še toliko manj. Ker pa v večini primerov opozicijska (polna) prisotnost na glasovanjih ne bi ničesar spremenila, je nekako logično, da si opozicijski poslanci pogosteje privoščijo špricanje službe. Pa je tako tudi prav?

Odsotnost kot znak vdanosti v usodo: lahko bi šlo na tesno, pa ni

Četudi polna prisotnost ponavadi ne bi spremenila rezultata glasovanja, bi vseeno lahko pokazala bolj realno sliko o legitimnosti nekega predloga, predvsem pa bi opozicijski poslanci s svojim glasom izpolnili simbolno zavezo volivcem, ki jih v parlamentu predstavljajo.

Vzemimo za primer Zakon o spremembah Zakona za uravnoteženje javnih financ - Evidenčni sklep o primernosti predloga zakona, obravnavan na 25. redni seji DZ decembra 2016. Gre za predlog skupine poslancev (prvopodpisani je Jože Tanko, SDS), da država Študentski organizaciji Slovenije vzame monopol nad zastopanjem interesov mladih. Predlog je bil sicer zasnovan precej površno, pri pripravi pa je v precejšnji meri sodeloval podmladek SDS pod mentorstvom poslanca Žana Mahniča.

Predlog SDS je predvideval prerazporeditev denarja, ki ga trenutno prejema ŠOS. Nov ZUJF naj bi prerazporedil sredstva iz študentskega dela med več deležnikov - ŠOS bi z naslova študentskega dela razpolagala le z 8 % obračunanih sredstev iz koncesijske dajatve, večina denarja pa bi šla neposredno v proračun.

Kot je razvidno iz Parlametra, je zakon v parlamentu prepričljivo padel - 40 poslancev je glasovalo proti sprejemu evidenčnega sklepa o njegovi primernosti, le 26 pa za. Vlada je podala negativno stališče do predloga spremembe zakona, čeprav “ne nasprotuje namenu predlagateljev in predlaganim rešitvam”. Zakon so zavrnili, ker je po njihovem mnenju k problematiki potrebno pristopiti celovito in ne v okviru sprememb ZUJF. Opozorili so na sejo Odbora DZ za izobraževanje, znanost, šport in mladino dva meseca prej, kjer so sprejeli sklep, da mora Vlada nemudoma pristopiti k pripravi novega Zakona o skupnosti študentov ter mu o svojih aktivnostih na tem področju poročati do konca leta 2016. Ministrstvo za šolstvo je zakon z nekajmesečno zamudo pripravilo in vložilo v medresorsko obravnavo, vendar je bil njihov predlog zavrnjen. Trenutno se zato pripravlja popolnoma nova študentska zakonodaja ...

Če pogledamo glasovanje o evidenčnem sklepu o primernosti Zakona o spremembah ZUJF bolj natančno, ugotovimo, da je bilo veliko opozicijskih poslancev resda odsotnih, prisotni pa so se poenotili v 21 glasov za in 3 vzdržane. Proti sta glasovali koalicijski SMC in SD, razdeljeni DeSUS pa se je večinsko nagnil k opoziciji in predlog podprl. Kako je torej mogoče, da predlog spremembe zakona, o katerem se strinjata tako nasprotni politični sili, kot sta SDS in ZL, in čigar vsebino podpira tudi Vlada, v parlamentu pade?

Vlada je kljub ugotovitvam, da predlagana sprememba ZUJF v konsekvencah ne posega na nobena druga področja in je finančno vzdržna, ter kljub deklarativni podpori vsebini Zakona o sprembah ZUJF, vztrajala pri nadaljevanju naporov okoli lastnega predloga. Ta pozicija je sicer legitimna, toda spomnimo se burnega junija 2016, ko je civilna javnost prej omenjeni Odbor dobesedno prisilila, da določi, da DZ nadaljuje razpravo o študentski zakonodaji jeseni. Vlada je imela o predlaganih spremembah negativno mnenje, delovanje v javnem interesu pa je vsaj pod vprašaj postavljalo dejstvo, da so na Ministrstvu, ki je negativno mnenje artikuliralo, zaposleni tudi nekdanji študentski funkcionarji. Skratka, predlog skupine poslancev, ki bi preko ZUJF prekanaliziral javni študentski denar v javni proračun, je Vlada zavrnila z besedami, da se bo rajši ukvarjala s spremembami zakonodaje, s katerimi se pravzaprav sploh ne strinja. Spremembe, ki jih je študentsko društvo Iskra predlagalo na področju študentske zakonodaje, študentske organizacije namreč še bolj neposredno in bistveno celoviteje izročajo javnemu nadzoru in načelu transparentnosti kot pa zavrnjeni opozicijski predlog.

Opoziciji je za sprejem zakona zmanjkalo 15 glasov, ki pa so bili morda dosegljivi. Na seji je bilo odsotnih 14 opozicijskih poslancev: če bi vsi glasovali pričakovano (tako kot svoje poslanske skupine), bi to pomenilo 14 glasov več: 9 glasov SDS, 3 glasovi ZL, 1 glas NSi, 1 glas nepovezanega poslanca Čuša. Če bi obstajalo še nekaj politične volje in veščin v umetnosti prepričevanja, so bili tako na strani opozicije kot koalicije še po 3 vzdržani glasovi - 3 glasovi preostalih nepovezanih poslancev ter 3 glasovi poslanske skupine DeSUS, ki je zakon sicer večinsko podprla. Prav tako je bila rezerva še pri manjkajoči poslanki DeSUS. Če bi uspeli pridobiti vse omenjene glasove, bi lahko v opoziciji zakon spravili skozi ne glede na morebitno polno prisotnost koalicijskih poslancev; imeli bi namreč 47 glasov. V bolj verjetnem primeru, da bi poleg odsotnih 14 glasov dobili le še glas ali dva vzdržanih poslancev, je vprašanje, če bi zakon vseeno uspel: morda bi koalicija vpoklicala tudi svoje manjkajoče poslance (SMC 2, SD 1, DeSUS 1) in zadevo vendarle uspela preglasovati.

Ob polni prisotnosti opozicije na 25. redni seji DZ bi bilo povsem mogoče, da bi zakon, ki ŠOS jemlje primat nad študentskim denarjem, pri nas že nekaj časa veljal. Namesto tega pol leta po opisanih dogodkih Vlada še vedno melje svoj predlog, študentsko organiziranje je še vedno sporno, opozicija še vedno razdrobljena. A prav v primerih, kjer vsebinsko raznolika opozicija vsebinsko prepozna skupne interese, se pozna manjko politične kulture in kilometrine domačega parlamentarizma: stopiti skupaj za obče dobro ne pomeni le predlagati zakona, ki prejme široko vsebinsko podporo, pač pa se prikazati v službi, ko je za predlog potrebno glasovati. Ko poslanci prepoznajo, da je neka agenda široko sprejemljiva in tudi uresničljiva, bi morali iskati zavezništvo v civilni družbi, sprožati javno razpravo, vplesti medije in skratka storiti vse, da DZ pobudo sprejme - namesto tega pa je na seji manjkala polovica poslancev ZL in SDS.

Odsotnost koalicije kot priložnost za opozicijo

Včasih pa se iz takih ali drugačnih razlogov “zalomi” tudi koaliciji: preveč posameznikov glasuje “po svoji vesti”, je odsotnih, kakšna stranka se ne strinja z vladnim predlogom in podobno. Takrat ima opozicija priložnost, da uveljavi svoje: bodisi zruši kakšen vladni zakonski predlog ali pa izglasuje svojega.

Za ilustracijo prvega scenarija seveda nimamo na voljo kakšnega posebej odmevnega primera sprejemanja vladne zakonodaje - takrat se glasovi vnaprej preštejejo bistveno skrbneje in bolj temeljito kot v situacijah, ko Državni zbor sprejema druge vrste odločitev, denimo imenovanja na določene funkcije. Zato vzemimo za primer glasovanje o imenovanju Aleksandra Karakaša na sodniško funkcijo vrhovnega sodnika, ki se je zgodilo novembra lani na 24. redni seji DZ. Kandidat je v javnosti poznan po tem, da je v “aferi Ježovita” obsodil nekdanjega mariborskega župana Kanglerja, prav Vrhovno sodišče pa je sodbo kasneje razveljavilo, nakar je tožilec odstopil od pregona. Za Karakaševo kandidaturo je, burnim razpravam o primeru Kangler navkljub, ves čas stal sodni svet, ki je v podpori vztrajal kljub negativnemu mnenju mandatno-volilne komisije (12 glasov proti, 1 za) in celo objavil javno izjavo protesta, ko je komisija poslancem predlagala, naj kandidata ne podprejo.

Gre za odločitev, ki je popolnoma razklala koalicijo: SD in DeSUS sta bila proti imenovanju Karakaša, poleg SMC pa sta ga podprli le dve poslanki DeSUS. A kljub temu, da sta šla SD in DeSUS večinsko v opozicijo, je prisotnost na seji dovoljevala SMC, da predlog sprejme sama. Pokopala jo je odsotnost 4 poslancev in 1 vzdržan glas: za imenovanje Karakaša je namreč glasovalo 32 poslancev, proti jih je bilo 36.

Ta primer sicer najprej kaže na zlom koalicije glede specifične tematike - popolnoma jasno je, da bi si ob večinski podpori preostalih koalicijskih strank lahko privoščila 1 vzdržanega in 4 odsotne poslance. Vseeno pa je v dejanski situaciji v parlamentu zmanjkalo natančno 5 glasov, ki pa bi jih bilo mogoče zagotoviti v lastnih vrstah. Razmislimo hipotetično: ob predpostavki nespremenjenih glasov ostalih vzdržanih in enotnosti SMC, bi imel predlog 37 glasov za - za še kak glas več pa bi lahko preverili pri 2 odsotnih članih poslanske skupine DeSUS, ki je bila večinsko sicer proti. Manjkala sta Julijana Bizjak Mlakar in Ivan Hršak - za oba pa Parlameter kaže, da glasujeta podobno kot poslanci SMC, ki so glasovali za.

Opravičila za odsotnost v lastnih vrstah, še prej pa nesposobnosti koalicijske uskladitve, ne gre iskati v navidezni relativni nepomembnosti materije, o kateri je DZ odločal. Sodni svet je v svojem protestu namreč opozoril, da bo zavrnitev kandidata iz političnih razlogov povzročila ustavno krizo, saj bosta kršeni načeli neodvisnosti sodstva in pravne države.

Pred odločanjem je poslance nagovoril predsednik sodnega sveta, Marko Novak.

V imenu SMC je podporo kandidatu obrazložila poslanka Ksenija Korenjak Kramar. Uvodoma je problematizirala ureditev, kjer o imenovanju sodnikov odloča Državni zbor, tudi ona pa je poudarila načelo neodvisnosti sodstva.

V zaključku nagovora je poslanka izrazila zaupanje sodnemu svetu in napovedala podporo SMC imenovanju Aleksandra Karakaša na mesto vrhovnega sodnika.

SMC je podprla kandidata, saj je pravilno ugotovila, da je politično imenovanje sodnikov nedopustna praksa, ki dovoljuje strankam kadrovsko kupčkanje ne glede na mnenje stroke ali institucij sodne veje oblasti. Slovenija je s takšno ureditvijo, kjer ima DZ pristojnost imenovati sodnike, pravzaprav dokaj nenavadna parlamentarna demokracija. Toda hkrati je treba reči, da je stranka, ki jo vodi ustavni pravnik, naredila bolj malo za zaščito ustavnega reda in odpravo spornega sistema, čeprav obvladujejo tako DZ kot tudi pravosodno ministrstvo. Deklarativna podpora, ki jo spremlja večinski pritisk na gumb za, pač ni enako kot ureditev lastnih vrst in poskus komunikacije z opozicijo (ZL je bila denimo vzdržana). Če je ustavni red prva in zadnja instanca državotvornosti in parlamentarizma, je vsaj neodgovorno, da lahko štirje poslanci ostanejo doma, eden pa je vzdržan - in medtem ko na isti seji obrazloži svoj glas za bistvene ugotovitve preiskovalne komisije in prepriča prepričane (sprejet je bil s 75 glasovi za), ne čuti potrebe, da bi pojasnil svojo zadržanost ob odločanju, ki ga njegova stranka razume kot obrambo neodvisnosti sodstva.

Na tem mestu velja opozoriti, da so poslanci seveda neodvisni v odnosu do svoje poslanske skupine in imajo, kot smo že omenili, po Ustavi RS dolžnost predstavljati ljudstvo ter ne smejo biti vezani na kakršnakoli navodila. V svojem odločanju so torej povsem avtonomni. A tudi tukaj se pojavlja razkorak med demokratičnimi ideali ter tekočim delom parlamenta, za katerega je “določena stopnja strankarske discipline [...] nepogrešljiva”. [19] Konec koncev bi poslanci, ki od svoje strankarske linije bistveno odstopajo (in zgoraj omenjeni je eden od njih), lahko poslansko skupino tudi zamenjali ter se morda pridružili kakšni drugi, s katero so si bližje na parlamentarnem kompasu, in znotraj katere bi lahko bil njihov glas istočasno svoboden ter skladen z ostalimi.

Pogosteje pa opozicijski poslanci na pladnju ponujene priložnosti, da bi uveljavili kakšen lasten predlog ali spodnesli koalicijskega, ne izkoristijo zaradi prevelike odsotnosti v lastnih vrstah.

Odsotnost kot taktična napaka opozicije

Na 21. redni seji septembra lani je DZ obravnaval amandma k 3. členu Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o Slovenskem državnem holdingu, ki ga je vložila skupina nepovezanih poslancev. V DZ je v imenu predlagateljev nastopala Alenka Bratušek, ki je poudarila, da je amandma nastal kot odziv na ugotovitev koalicije na prejšnji obravnavi, da odpoklic članov nadzornega sveta SDH ni urejen. Zakon, ki so ga imeli poslanci na mizi, sicer možnost odpoklica daje le vladi.

Predlagani amandma je možnost odpoklica nadzornikov SDH predvideval tudi preko odločanja v DZ, in sicer na pobudo desetih poslancev. Številko potrebnih podpisov so utemeljevali s tem, da je enak postopek potreben npr. za interpelacijo ministrov. Od koalicijskih strank so vneto terjali podporo, sejo pa so sprevrgli v šov, poln medsebojnega obtoževanja, zlorabe poslovnika preko postopkovnih vprašanj, roganja predsedujočemu ter državni sekretarki. Slednji se je zareklo, da amandma bolj kot v imenu Vlade problematizira v imenu OECD in Evropske komisije, pri čemer pa tega ni podkrepila z dokumenti.

A izkaže se, da opozicijski ključ do uspeha morda ni bil v spodnašanju zgodbe o fantomskih priporočilih mednarodnih institucij in privzemanju pozicije žrtve, pač pa enostavno v - prisotnosti.

Amandma ni bil sprejet. Proti je glasovalo 37, za pa 23 poslancev. Zdi se, da opozicija ni imela nobene možnosti. Toda v resnici bi Alenka Bratušek na konkretni seji s polno prisotnostjo opozicije amandma zlahka “spravila skozi”. Zmanjkalo je 15 glasov: odsotnih je bilo 8 poslancev SDS, ki je sicer glasovala za, 4 poslanci ZL, ki je bila prav tako za, 3 poslanci NSi, ki je bila sicer za, in 1 nepovezana poslanka (ostali 3 so bili za), skupaj torej 16. Manevrski prostor je bil tudi v 4 vzdržanih glasovih SD, ki bi jih konstruktiven politični dialog morda pretvoril v glasove za, enoten ni bil niti DeSUS s 3 odsotnimi poslanci.

Seveda ni izključeno, da ne bi v takem scenariju v dvorano prišlo še 5 odsotnih poslancev SMC, ki bi glasovali proti in amandma spodnesli, toda opoziciji vsaj ne bi imeli česa očitati. Tako pa je spet obveljal vtis, da marsikomu več od vsebine, ki jo obravnavajo na sejah DZ, pomenijo preigravanje poslovnika, spodnašanje predsedujočega ali obračunavanje z vlado, njenimi sekretarji in medsebojno preizpraševanje prikritih namenov. Če bi se opozicijskim poslancem res zdelo pomembno, da bi DZ dobil možnost odpoklica članov nadzornega sveta SDH, bi lahko to tudi jasno pokazali: prav možno je, da bi s tem amandma tudi izglasovali.

Z veliko gotovostjo pa je mogoče reči, da bi lahko bil izglasovan tudi amandma, ki ga je k 1. členu istega zakona na eni seji prej, 21. redni seji DZ, prav tako predlagala poslanska skupina nepovezanih poslancev in ki je urejal transparentnost pri privatizaciji. Šlo je za amandma, ki morebitnih menedžerskih prevzemov sicer ne bi onemogočal, bi jih pa vsaj javno obelodanil, in ki je vsebinsko poenotil opozicijo, ki pa ji je na seji za sprejem zmanjkalo navidez nedosegljivih 9 glasov. A kaj, ko jih je kar 10 pustila izven parlamenta. DeSUS je bil razdeljen, SD je amandma večinsko podprla, odsoten je bil en nepovezan poslanec (ostali 3 so bili za) ter eden predstavnikov narodnih skupnosti (drugi je bil za).

Še več - če bi bili prisotni vsi opozicijski poslanci in bi skladno s svojimi PS amandma podprli, bi imela koalicija le še teoretične možnosti, da ga zruši. Tak scenarij bi bil mogoč le, če bi vseh 5 odsotnih koalicijskih poslancev glasovalo proti, kar pa sploh ni verjetno: DeSUS je bil razklan s 3 glasovi za, 4 proti in 4 odsotnimi, a tudi če bi vsi odsotni glasovali proti amandmaju, bi zanj najverjetneje dala glas manjkajoča poslanka SD, Marija Bačič, ki se prevladujočemu glasu v stranki, kadar je prisotna, pridruži v kar 97,7 % glasovanj.

Opozicija se je uštela z odsotnostjo tudi na 27. redni seji DZ februarja letos, in sicer v primeru glasovanja o evidenčnem sklepu o neprimernosti besedila Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o spodbujanju razvoja turizma, ki ga je predložila skupina poslancev NSi s prvopodpisano Ljudmilo Novak. Državni zbor je evidenčni sklep sprejel in tako ustavil obravnavo zakonskega predloga, s tem pa je tudi potrdil mnenje matičnega delovnega telesa, Odbora za gospodarstvo. A spet se izkaže, da bi prisotnost opozicije, ki bi glasovala skladno s svojo PS, predlog sklepa zlahka ovrgla in spravila zakon na parlamentarni dnevni red. Zmanjkalo je 9 glasov, lahko pa bi jih dobili vsaj še 12: 8 SDS, 1 NSi, 2 ZL, 1 NP. Opozicija je imela tako rekoč zagotovljenih 44 glasov - a sploh ni nujno, da bi bilo to ob polni prisotnosti koalicije premalo: za še 2 glasova bi se bilo mogoče pogajati z 2 odsotnima poslankama ter vzdržanim poslancem PS DeSUS, ki je bila sicer večinsko na strani koalicije, a ni bila enotna. Vzdržana je bila tudi poslanka SD, ki se glasovalni liniji stranke pridruži v 94,3 % glasovanj, na katerih je prisotna, tako da je možno špekulirati, da bi na tem glasovanju skupaj s preostalimi člani PS podprla opozicijski predlog.

Vsebina predlaganega zakona se je ukvarjala z izjemami pri opredelitvi turističnih aranžmajev v primeru šolskih ekskurzij, predlagatelji pa so kot cilj zakona izpostavili željo po preprečitvi morebitnih novih primerov “sankcioniranja vzgojno-izobraževalnih zavodov za izvajanje izobraževalnih dejavnosti izven šolskih prostorov.” Predlog zakona je odziv na nekaj “neživljenjskih situacij”, v katerih so se znašle posamezne slovenske šole - od osnovnih do univerz: eden od profesorjev na FDV, prostorski sociolog, je za Delo opisal situacijo, kako je v okviru pedagoškega procesa vodil študente po Ljubljani, ko so ga ustavili in od njega zahtevali, da pokaže licenco. V istem članku je posebej izpostavljen primer, ko je ena od ljubljanskih osnovnih šol dobila kazen Tržnega inšpektorata za organizacijo ekskurzije, saj Zakon o spodbujanju razvoja turizma določa, da bi za izvedbo ekskurzije morali najeti turistično agencijo. Šola se je na kazen pritožila, podprli so jo starši in Združenje ravnateljic in ravnateljev Slovenije.

Poglavitni vsebinski poudarek predlagane zakonske spremembe omenjenega zakona je torej opredelitev turistične dejavnosti, ki bi v prvem koraku iz definicije turističnega angažmaja izključila storitve iz prvega in drugega odstavka 33. člena Zakona o spodbujanju razvoja turizma, ki jih izvajajo vzgojno-izobraževalni zavodi. V amandmiranem predlogu pa bi predlagatelj nabor tistih, ki jih Zakon v tem smislu ne bi več zadeval, še razširil, in sicer na “storitve iz prvega in drugega odstavka tega člena, ki so občasno izvedene na nepridobitni osnovi samo za zaključene skupine.” Omenjena odstavka 33. člena se nanašata na definiciji turističnega aranžmaja in izleta.

Vlada predloga zakona ni podprla, saj je ravno teden pred sejo končala javno obravnavo svojega lastnega predloga zakona, ki naj bi celovito urejal to področje. Odbor za gospodarstvo je v poročilu zapisal, da bo glede na pripombe, ki so jih dobili v tej fazi, predlog zakona ustrezno dopolnjen tudi v smeri, ki jo predlaga NSi. Odbor v svoji odločitvi, tj. predlogu DZ, da predlog spremembe Zakona o spodbujanju razvoja turizma zavrne, ni bil enoten: 9 jih je glasovalo za sklep, 6 pa proti. Med tistimi člani Odbora, ki bi bili za nadaljnjo obravnavo predloga, se je namreč pojavila bojazen, da je vladna sistemska rešitev preveč oddaljena in da je glede na zahteve s terena potrebno intervenirati takoj. Zakon je podprla Komisija za gospodarstvo, obrt, turizem in finance Državnega sveta, in sicer z besedami, da gre vsaj do sprejetja celovite vladne rešitve za učinkovit “kompromisni predlog.”

Zakonodajno-pravna služba in Vlada sta se do predloga NSi opredelili negativno; prva je poudarila, da bi moral biti 33. člen dopolnjen tako, da bi iz njegove dikcije nedvoumno izhajalo, da “gre za storitve, ki niso namenjene tretjim osebam, pač pa so del vzgojno-izobraževalnega procesa.” Vlada pa je šla v svoji zaskrbljenosti še dlje in se je zbala, da lahko široko zastavljena dikcija vodi v zlorabe, saj “bi dopuščala poseganje vzgojno-izobraževalnih organizacij na turistično tržišče, kjer za vse druge ponudnike veljajo strogi pogoji, vključno z obveznostjo pridobitve licence, oziroma bi omogočala nelojalno konkurenco. Sami presodite, če je vladna skrb na mestu, jasno pa je, da skoraj pol leta po opozicijskem predlogu še vedno čakamo na kaj več od osnutka obljubljene celovite rešitve. Kot v primeru celovite ureditve študentske zakonodaje, se tudi v tem primeru zdi, da gre za neke vrste politične “nedogodke”, ki jih v političnem procesu po Offeju definira to, da gre za teme in vprašanja, ki niso skladne s kapitalistično logiko. Zajc ugotavlja, da so “vprašanja, o katerih se ne razpravlja, in odločitve, do katerih ne pride, [...] seveda v političnih procesih včasih celo pomembnejša od razprav in odločitev, ki se zgodijo.” [20] Ob tem doda še, da se lahko s pomočjo postopkovnih in drugih formalnih pravil določene zahteve ali pobude učinkovito potiska vstran z odlašanjem njihovega obravnavanja in neodločanjem [21]

Obstrukcije celotnih PS kot politična taktika, odsotnost posameznikov kot znak razkola?

Poslanska skupina, ki v tem sklicu najraje v celoti obstruira glasovanja, je Poslanska skupina nepovezanih poslancev, sledi ji NSi, SDS, ki je z obstrukcijo dela v DZ začela mandat, ko ni hotela imenovati svojih članov v Mandatno-volilno komisijo, pa je šele na tretjem mestu. Sicer pa je prav ta stranka tudi izven parlamenta znana po tem, da se postopkov, dogodkov in kontekstov, v katerih bi lahko naletela na kritiko ali drugačna mnenja, najraje izogiba. Morda še najboljši primer za to je njeno pojavljanje v medijih: četudi si dajo ti veliko opraviti z vsakim zavrženim tvitom njenega prvaka, slednji zavrača sodelovanje tudi npr. na javni televiziji, ki da je pristranska. Izjave poslancev SDS lahko tudi v DZ dobijo večinoma le novinarji njihovih lastnih medijev, kar smo ob pripravi video prispevka, ki bo kmalu sledil temu besedilu, izkusili tudi sami. Na naša vprašanja o tem, zakaj so o konkretnem zakonu glasovali drugače kot večina PS, ki ji pripadajo, so bili pripravljeni odgovoriti poslanci vseh strank razen - SDS.

Postavlja se vprašanje, če so obstrukcije in odsotnosti v parlamentu res izraz globokih prepričanj in etike ali gre morda zgolj za izraz tega, da je fokus opozicijskih strank pač tam, kjer so močnejši: v populističnih monologih na lastnih kanalih, čiščenju strank pred prihajajočimi volitvami, mreženju na terenu itd. Vzemimo za primer SDS. Pri analizi njihovih glasovanj preko Parlametra se zlahka pojavi vtis, da je stranka neenotna, razdeljena, kaotična: pol jih manjka, nekaj jih je proti, nekaj vzdržanih … A če enotnost mislimo onkraj statistike, zlahka ugotovimo, da je SDS bistveno bolj enotna, kot govorijo podatki o glasovanjih. Če kaj, bi bil še najbolj legitimen sklep, ki bi ga lahko iz podatkov o obstrukcijah to, da se poslanci opozicije do svojega dela v DZ pač obnašajo bolj nonšalantno in politično pragmatično: ko presodijo, da ne morejo nič doseči, mirno in brez slabe vesti počnejo kaj drugega: dober primer je Janez Janša, ki je parlamentarni podprvak v odsotnosti ( v statistiko ni všteto obdobje, ko ni bil poslanec). SDS se nasploh v slovenskem političnem prostoru kaže kot nekakšen unikum, kjer poskusi resnih politoloških premislekov trčijo ob brutalni pragmatizem in roganje iz principov parlamentarizma: ko manjkajo, to ne pomeni kaj dosti, ko se ne strinjajo znotraj PS, prav tako ne.

Odsotnost (ali vzdržanost) posameznih poslancev znotraj PS pa včasih lahko tudi nakaže na notranja nesoglasja ali razkole. Vzemimo za primer famozni zakon o tujcih, ki je razklal SMC: pogumnejši so se zakonu zoperstavili z jasnim glasom proti, nekaj je bilo vzdržanih, nekaj pa prikladno - odsotnih. Fokus medijev in javnosti se je seveda usmeril tja, kjer je bilo nasprotovanje očitno, ob tem pa smo spregledali preprosto dejstvo, da za kar 19 poslank in poslancev ne vemo, kaj si o celi stvari mislijo, ker na glasovanju niso bili prisotni.

Celoten zakonodajni postopek pogosto spremljajo očitki, da gre pravzaprav za farso. Ne le, da se odločitve večinoma usklajujejo in sprejemajo že davno preden sploh pridejo na dnevni red sej DZ, poslanci se pravzaprav več niti ne trudijo vsaj uprizarjati, da je postopek v resnici korekten. Izpostavimo denimo le pravico in potrebo po javni razpravi, možnih vsebinskih dopolnitvah in premislekih, katere grobe kršitve so pravzaprav vzpostavile neko novo normalno stanje, kjer je javnost izključena iz odločevalskega procesa, tega pa skoraj nihče več ne problematizira. Temu pritrjujejo tudi zbrani podatki o kršitvah resolucije o normativni dejavnosti, ki DZ nalaga najmanj 30-dnevno javno razpravo o vsakem novem predpisu. Razlogov za vse več skrajšanih postopkov je lahko več: lahko gre za željo po čim hitrejši uveljavitvi predpisov, zapiranju postopka pred (motečo) javnostjo, ali pa tudi za bojazen pred neizkušenostjo poslancev, ki zaznamuje predvsem zadnjih nekaj sklicev Državnega zbora.

Novi poslanci za parlamentarno demokracijo hkrati predstavljajo priložnost in nevarnost. Po eni strani lahko v politični prostor vnašajo nov pogled in nove interese, a hkrati nosijo tudi tveganje za zmanjšano koherentnost delovanja državnega zbora. V trenutnem mandatu je to še posebno očitno. Poslanska skupina z največ rošadami je Stranka modernega centra, ki je svoje poslance tekom mandata prerazporejala kar na mesta izvršne veje oblasti. Poslanka Lilijana Kozlovič je danes generalna sekretarka Vlade RS, medtem ko je poslanec Tilen Božič danes sekretar na Ministrstvu za finance. Posledice rošad, ki jih lahko pripišemo splošni neizkušenosti in kadrovski stiski vladajočih, zaznava tudi orodje Parlameter, kjer SMC tudi zaradi vpliva prišlekov spada med manj homogene poslanske skupine.

Poleg izkušenosti parlamentarcev je pomembna tudi precedenčnost določenih dogodkov. Kot ugotavlja Zajc, je parlamentarna praksa odločanja utemeljena na precedensih in ustaljenih običajih, ki pripomorejo k večji zanesljivosti zakonodajnih postopkov in bolj predvidljivemu obnašanju vseh udeležencev [22]. Trenutni mandat je po tej plati precej zamajal prakso delovanja Državnega zbora, saj je prišlo do številnih prestopov poslancev ter razpada ene in ustanovitve ene poslanske skupine. Nekatere politične stranke so nove razmere spretno izkoristile in v svoje vrste privabile dodatne poslance. Trend prestopov pa je vznemiril zlasti starejše, bolj etablirane stranke, ki menijo, da gre za izigravanje volilnih rezultatov.

Nekatere stranke proti poslancem prestopnikom uporabljajo bolj boleče metode od javnega moraliziranja. SDS je tako kar tožila oba poslanca, ki sta zapustila njeno poslansko skupino, češ da je stranka plačala njuno volilno kampanjo. Takšno nasprotovanje ima seveda tako svetovnonazorske kot tudi povsem pragmatične in interesno zaznamovane razloge. Precedenčnost neznosne lahkotnosti prehajanja poslancev med poslanskimi skupinami bi lahko v bližnji prihodnosti predstavljala hud dodaten pritisk na stranke. Slednje bi morale široko javno odobravanje vsakokrat dokazovati ne le članstvu, ampak tudi lastnim poslancem, če bi želele ohraniti njihovo podporo in zvestobo.

Večina odločitev je vnaprej sprejetih izven sej Državnega zbora, kar potrjuje skupno število zavrnjenih amandmajev opozicijskih strank. Vendar vseeno nekateri vsebinsko pomembni predlogi opozicije dobijo podporo v obliki nekakšnih neformalnih koalicij med poslanskimi skupinami. Velikokrat je predlagane amandmaje potrebno razumeti kot politično orožje in ne vsebinsko dopolnjevanje zakonov.

“Predlagatelji običajno ugotavljajo, kakšne so možnosti za soglasje glede posameznih vprašanj in kakšna je verjetnost preglasovanja, kako je mogoče izrabiti postopek za pridobivanje političnih točk in tudi, kako utruditi nasprotnike. Vse te informacije postajajo nujni pogoj učinkovitega sodelovanja v postopku, ki naj vodi do dobrih ali vsaj sprejemljivih odločitev.” [23].

Takšen način delovanja opozicija lahko izkoristi, da skozi zakonodajni postopek potisne predloge, s katerimi si nabira politične točke in sočasno slabi politične nasprotnike, združene v koaliciji. Predlog amandmaja k Zakonu o tujcih, ki ga je predlagala NSi, je dosegel natančno to. Po izglasovanju je v največji stranki povzročil razkol, ki ga je “zakrpala” šele obsežna PR akcija. Vendar nekatere stranke uspejo združiti dobro s koristnim in uspejo najti soglasje za predloge, ki varujejo delavske pravice (npr. amandma Združene levice Zakonu o gospodarskih družbah in predlog amandmaja SDS, ki je urejal ravnanje z vodnimi viri). Žal se vse prepogosto zgodi, da tovrstnim naporom zmanjka le še tisti zadnji korak, ki bi pokazal, da vlagatelji v svoje predloge zares verjamejo: enostaven pritisk na glasovalni gumb.

Ker so seje DZ pogosto “cirkus” z vnaprej pripravljenim scenarijem in se večina političnih iger odigra na parketu delovnih teles, bi bilo za transparentnost delovanja Državnega zbora nujno, da zagotovijo tudi podatke iz glasovanj na sejah delovnih teles. Problem je namreč drugačne narave kot pri glasovanjih sej DZ: podatki s slednjih obstajajo, le niso primerno digitalizirani, medtem ko podatki o glasovanjih sej delovnih teles za javnost sploh ne obstajajo. Poslanke in poslanci tam pogosto glasujejo kar z dvigom rok ali z glasovalnimi napravami, ki ne terjajo identifikacije. V PR službi DZ ugotavljajo, da je to izven njihove pristojnosti, saj bi bila najprej potrebna sprememba poslovnika, ki bi od delovnih teles terjala, da glasovanja izvajajo na podobno transparenten način kot sam Državni zbor.

Razlogov proti povečanju transparentnosti bodo odločevalci našteli, kolikor jih želite: potrebna bi bila velika investicija za namestitev glasovalnih naprav v več dvoranah, poslanci včasih pozabijo kartico za identifikacijo in bi jih bilo zaradi tega nedemokratično izločiti iz glasovanja, parlamentarno zgradbo ščiti spomeniško varstvo in se v njej ne sme polagati novih kablov …

No, mi verjamemo, da v primeru politične volje po transparentnem delovanju nič od naštetega ne bi bilo neobhodno. Nenazadnje živimo v državi, v kateri se je v 21. stoletju našla volja za milijardno investicijo v elektrarno na premog, ki v svetu, s katerim se tako radi primerjamo, že dolgo velja za tehnologijjo neke druge dobe.

• Brezovšek, Marjan in Miro Haček (2012): Politični sistem Republike Slovenije. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede. [105] [116, 119] [116] [119]
• Mikša, Domen (2015): Raba nujnega in skrajšanega zakonodajnega postopka v Sloveniji. Diplomsko delo. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede.
• Zajc, Drago (2000): Institucionalna konsolidacija novih parlamentov v srednji Evropi in Sloveniji. V: Fink-Hafner, Danica in Miro Haček (ur.): Demokratični prehodi I: Slovenija v primerjavi s srednjeevropskimi postsocialističnimi državami, str. 135-154. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede. [cel tekst] [110] [21] [75-77] [77] [77] [79] [87] [22] [105] [44] [44] [111] [42] [68] [15] [15] [21] [22]
• Zajc, Drago (2009): Sodobni parlamentarizem in proces zakonodajnega odločanja (s posebnim poudarkom na Državnem zboru RS). Ljubljana: Fakulteta za družbene vede.