Pravica vedeti in pravica do vpogleda v delovanje oblasti postajata čedalje pomembnejši. Možnost zahtevati vpogled v delovanje oblasti je minimalen demokratični standard, ki je v sodobnih demokracijah dosledno urejen in zakonsko zagotovljen.

Transparentnost in demokratični dialog sta še toliko bolj pomembna pri najvišjih organih oblasti, kakršen je Državni zbor Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: Državni zbor). Za najvišje zakonodajno telo, ki ga sestavlja 90 neposredno in demokratično izvoljenih predstavnikov in predstavnic ljudstva, bi morali biti ti temeljni gradniki demokratične družbe ključne prvine delovanja.

Pričujoča analiza ponuja vpogled v odprtost in transparentnost Državnega zbora. Njena cilja sta krepitev transparentnosti in zagotavljanje čim višjih standardov odprtosti, dostopnosti in integritete. Cilj je tudi krepitev zavedanja, da transparentno, odprto in vključujoče delovanje javnih institucij ni ovira pri izvrševanju oblasti, ampak orodje za gradnjo demokratičnega dialoga in zagotavljanje podpore javnosti.

Slovenija v projektu sodeluje drugič, prvič pa smo se mu priključili leta 2021. Takrat smo opravili pregled delovanja v letu 2020, trenutna analiza pa kaže rezultate za leto 2022. Ob zadnjem merjenju sta se delovanje in organiziranost Državnega zbora izkazala za transparentna in učinkovita, enak pa je tudi letošnji zaključek. Ne glede na to pa se je vztrajanje pri zahtevah po bolj proaktivnem delovanju za še posebej pomembno izkazalo v času epidemije COVID-19. Transparentnost in odprtost sta bili v tem obdobju okrnjeni, sodelovanje javnosti pa praktično zatrto. Pravica vedeti torej ni samoumevna.

Vabljeni, da preberete poročilo, ki vključuje podrobno analizo odprtosti in transparentnosti Državnega zbora (manjša datoteka, optimizirana za branje na digitalnih zaslonih, večja datoteka za tisk), spodaj pa smo izpostavili nekaj najpomembnejših zaključkov naše raziskave.

Rezultati raziskave

Regionalni indeks omogoča primerjalni pregled standardov, ki jih na področju transparentnega, odprtega in vključujočega delovanja zagotavljajo parlamenti v šestih državah, vključenih v raziskavo. Iz vseh zbranih podatkov izhaja, da parlamenti v regiji v povprečju izpolnjujejo 64,6 % kazalnikov odprtosti (v preteklem obdobju 62,74 %).

Največ kazalnikov pri tem izpolnjuje parlament Črne gore, in sicer 87,70 % (v preteklem obdobju 77,89 %), sledijo ji Slovenija s 73,62 % (v preteklem obdobju 72,31 %), Severna Makedonija z 71,56 % (v preteklem obdobju 68,15 %), Hrvaška s 63,07 % (v preteklem obdobju 61,15 %), Bosna in Hercegovina s 46,18 % (v preteklem obdobju 44,13 %) ter Srbija s 45,68 % ( preteklem obdobju 52,79 %).

Regionalni indeks odprtosti meri stopnjo, do katere so parlamenti držav Zahodnega Balkana odprti za državljane in družbo ter temelji na štirih načelih: transparentnost, dostopnost, integriteta in učinkovitost. V okviru vseh že naštetih področij se je ocenjevalo tudi področje odprtosti podatkov.

V nadaljevanju bodo predstavljeni rezultati zadovoljevanja kazalnikov v okviru posameznega načela ter pregled področja odprtih podatkov, dodali pa smo tudi primerjave s preteklim merjenjem. Poleg tega smo izpostavili še nekaj najpomembnejših priporočil Državnemu zboru za izboljšanje transparentnosti delovanja.

1. Transparentnost delovanja Državnega zbora

V okviru načela transparentnosti se je preverjalo predvsem javno dostopnost dokumentov in informacij iz delokroga Državnega zbora.

Državni zbor je pri tem načelu izmed vseh šestih sodelujočih držav tokrat dosegel drugi največji delež izpolnjenih kazalnikov transparentnosti (59,59 %, v preteklem obdobju 47,45 %). S pospešenim uveljavljanjem dobrih praks pa je tokrat največji delež izpolnjenih kazalnikov dosegla Črna gora (67,00 %, v preteklem obdobju 46,81 %).

Ker ob tokratnem merjenju ugotavljamo, da Državni zbor ni uveljavil dobrih praks nekaterih drugih sodelujočih držav oziroma naših priporočil, ponovno menimo, da bi moral Državni zbor zadovoljiti naslednje minimalne standarde transparentnosti:

• javno objaviti podatke o zaposlenih in nazivih delovnih mest (podatki so javno dostopni v Črni gori, Severni Makedoniji in na Hrvaškem),
• agotavljati pregledne in preprosto razumljive podatke o svojem proračunu (prihodki, odhodki, javna naročila, predvideni projekti …).

2. Dostopnost Državnega zbora

V okviru načela dostopnosti se je z zastavljenimi kazalniki preverjalo zagotavljanje in spoštovanje pravil prostega dostopa do informacij javnega značaja ter možnost sodelovanja javnosti pri delu Državnega zbora.

V tem delu je Državni zbor glede na število izpolnjenih kazalnikov tudi tokrat dosegel tretji najboljši rezultat med sodelujočimi državami (tokrat 62,42 % izpolnjenih kazalnikov, v preteklem obdobju pa 57,27 %). Boljši rezultat sta tudi tokrat dosegli Črna gora (tokrat 78,48 %, v preteklem obdobju 63,33 %) in Severna Makedonija (tokrat 63,94 %, v preteklem obdobju 58,48 %), slabšega pa so dosegle Hrvaška (tokrat 44,24 %, v preteklem obdobju 52,42 %), Srbija (tokrat 38,18 %, v preteklem obdobju 51,97 %) ter Bosna in Hercegovina (tokrat 27,39 %, v preteklem obdobju 26,54 %).

Ker tudi pri tem načelu nismo zaznali upoštevanja priporočil iz preteklega merjenja, Državnemu zboru tudi tokrat predlagamo sprejem naslednjih ukrepov:

• proaktivna objava informacij javnega značaja, glede katerih je bila zahteva za dostop pozitivno rešena (zgled dobre prakse sta parlamenta Črne gore in Srbije, ki zahtevane informacije javnega značaja javno objavljata na spletnih mestih),
• boljša ureditev zagotavljanja sodelovanja javnosti pri delu Državnega zbora (možnost aktivne razprave na sejah delovnih teles in možnost sodelovanja brez izrecnega vabila),
• sprejem strategije uvedbe in promocije e-peticije.

3. Integriteta poslank in poslancev Državnega zbora

Na področju integritete poslank in poslancev se je z zastavljenimi kazalniki preverjalo obstoj in primernost mehanizmov za preprečevanje korupcije, ureditev področja lobiranja in obstoj ter izvajanje etičnih kodeksov.

V preteklem ocenjevalnem obdobju je Državni zbor izmed vseh področij dosegel najslabši rezultat prav pri kriteriju integritete, tokrat pa se je slabše odrezal na področju učinkovitosti. Kar se tiče integritete in preprečevanja korupcije, veliko kazalnikov ostaja nerealiziranih. Delno je za neizpolnjevanje kazalnikov kriva veljavna zakonodaja, a glede na to, da predstavlja Državni zbor zakonodajno vejo oblasti, tega argumenta ne moremo razumeti kot blokade. Poslanke in poslanci se namreč lahko kadarkoli odločijo za spremembo veljavne zakonodaje in s tem za izpolnitev predlaganih priporočil.

Tokrat je Državni zbor na področju integritete dosegel drugi rezultat med ocenjevanimi državami (v preteklem obdobju predzadnjega), a kljub temu je izpolnil le 52,63 % kazalnikov (v preteklem obdobju 38,68 %). Boljši rezultat je dosegla Črna gora (76,32 %, v preteklem obdobju 76,32 %).

Državnemu zboru tako kot pri preteklem merjenju predlagamo, da sprejme naslednje ukrepe, ki bodo pripomogli h krepitvi integritete in posledično krepitvi zaupanja javnosti:

• Državni zbor naj zagotovi mehanizem za presojo implementacije etičnega kodeksa ter izboljša transparentnost postopkov v zvezi s kršitvami,
• Državni zbor naj zagotovi javno objavo podatkov o premoženjskem stanju poslank in poslancev, objavljeni podatki pa naj bodo ustrezno organizirani, strukturirani in objavljeni oziroma shranjeni v elektronski obliki (ti podatki so javno dostopni v vseh ostalih sodelujočih državah – v Bosni in Hercegovini, Srbiji, Severni Makedoniji in na Hrvaškem),
• Državni zbor naj javno objavi načrte integritete in poročila o njihovem izvajanju ter poročila o uresničevanju Akcijskega načrta za uresničevanje Resolucije o preprečevanju korupcije (primer dobre prakse v zvezi s tem je Črna gora).

4. Učinkovitost Državnega zbora

V okviru učinkovitosti so opredeljeni kazalniki namenjeni spremljanju in ocenjevanju politik, ki jih izvaja Državni zbor.

V preteklem ocenjevalnem obdobju se je Državni zbor izkazal kot najbolj učinkovit med v raziskavo vključenimi državami (56,91 %), tokrat pa je zdrsnil na drug mesto (41,44 %). Kot najučinkovitejša na tem področju se je izkazala Hrvaška (58,44 %), kot najmanj pa Bosna in Hercegovina (31,84 %).

Na tem področju Državnemu zboru predlagamo, da sprejme naslednje izboljšave:

• zagotovi naj dosledno vpeljavo standardov RIA (Regulatory Impact Analysis) in s tem pripomore k pripravi kakovostnejših presoj vplivov sprejetja posamičnega zakona (izboljšave na tem področju bi bile možne v vseh sodelujočih državah),
• uvede naj sankcije za primere, ko se ministrice ali ministri ne udeležujejo sej Državnega zbora in njegovih delovnih teles, na katerih se obravnavajo pomembnejše teme, in s tem postane primer dobre prakse na tem področju (tovrstnih sankcij ne poznajo v nobeni od sodelujočih držav).

5. Odprti podatki

V preteklem ocenjevalnem obdobju smo ocenjevali tudi področje odprtosti podatkov, Državni zbor pa je izpolnil 40,72 % kazalnikov. Tokrat odprtost podatkov ni posebna ocenjevalna kategorija.

V preteklem ocenjevalnem obdobju je bilo ugotovljeno, da ima spletno mesto Državnega zbora posebno podstran z naslovom “Podatki v obliki XML”, kjer so objavljene povezave do datotek XML. Že pri prejšnjem pregledu smo opozorili, da Državni zbor ne zagotavlja t. i. API, s katerim bi javnost lahko dostopala do konkretnih, relativno avtomatiziranih informacij. Tovrsten API še vedno ne obstaja.

Izmed vseh na spletni strani dostopnih podatkov Državni zbor ni zagotovil odprtosti podatkov tudi glede nekaterih povsem osnovnih informacij. Nekateri dokumenti so še vedno objavljeni v obliki skeniranih brošur in dokumentov, brez strojno berljivih prilog.

Ne glede na to, da odprtost podatkov tokrat ni posebna ocenjevalna kategorija, ugotavljamo, da je Državni zbor sicer izpolnil priporočila glede objave javnih glasovanj sej Državnega zbora v XML formatu, a ni realiziral vseh danih priporočil, zato jih ponavljamo.

Državnemu zboru predlagamo, da:

• v datotekah XML objavi vse podatke iz sej Državnega sveta,
• za objavo podatkov v obliki XML uporablja katerega od odprtih formatov za parlamentarne podatke (na primer “Akoma Ntoso”).

Zaključek

Transparentnost, odprtost, integriteta in učinkovitost so pomembni gradniki demokratične, vključujoče in odprte družbe. Zahteve po zagotavljanju visokih standardov na tem področju so zato upravičeno vedno glasnejše.

Kot izhaja iz pridobljenih rezultatov, sta se delovanje in organiziranost Državnega zbora izkazala za transparentna in učinkovita. Na področju transparentnosti je tokrat dosegel drugi najboljši rezultat (59,59 %), v preteklem obdobju pa prvega (47,45 %). Najboljši rezultat je tokrat dosegla Črna gora (67 %), ki je na tem področju izvedla konkretne izboljšave. Na področju dostopnosti je Državni zbor tokrat dosegel tretji končni rezultat (62,42 %, v preteklem ocenjevalnem obdobju prvega, in sicer z rezultatom 57,27 %). Tokrat sta več napredka na tem področju izkazali Črna gora in Severna Makedonija (78,48 % in 63,94 %).

Na področju integritete je Državni zbor tokrat izpolnil več kazalnikov (52,63 %, v preteklem ocenjevalnem obdobju 38,68 %), a kljub temu dosegel slabši končni rezultat (tretji), bolje od njega sta kazalnike izpolnili Črna gora in Severna Makedonija. Kar se učinkovitosti tiče, je Državni zbor tokrat dosegel drugo mesto, skupaj s Črno goro. Boljši rezultat pa je dosegla Hrvaška.

Poročilo vsebuje povzetek dobrih praks Državnega zbora ter nabor možnih izboljšav. Zaradi navedenega lahko na podlagi rezultatov analize Državni zbor sprejme ukrepe, s katerimi lahko svoje delovanje bistveno izboljša ter zagotovi še višje standarde transparentnosti, odprtosti, integritete in učinkovitosti.

V obdobju od zadnjega poročila o odprtosti in transparentnosti je Državni zbor vsekakor pokazal interes za izboljšanje stanja. Nekateri ukrepi (vzpostavitev profilov na socialnih omrežjih, več podatkov o poslancih in poslankah, več podatkov o poslanskih pisarnah, objava nekaterih podatkov o odsotnosti poslancev in poslank …) so bili realizirani in Državni zbor je tokrat izpolnil več kazalnikov kot v preteklem ocenjevalnem obdobju.

Raziskava je bila opravljena med marcem 2023 in junijem 2023, preverjali pa smo podatke za leto 2022.

Rezultate analize smo že predstavili tudi v Državnem zboru.

O projektu

Raziskava je del projekta Regionalni indeks odprtosti, ki že sedmo leto poteka v okviru regionalne mreže nevladnih organizacij ACTION SEE. Opravljeno delo omogoča primerjalni pregled standardov, ki jih na področju transparentnega, odprtega in vključujočega delovanja zagotavljajo parlamenti v šestih državah.

Financer:

Raziskavo smo pripravili s finančno podporo fundacije NED (National Endowment for Democracy).